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精神损害赔偿适用理论浅析/余上云

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 09:52:23  浏览:9687   来源:法律资料网
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精神损害赔偿适用理论浅析

重庆市长寿区检察院 余上云 401220


最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》(以下简称为《解释》),自公布施行以来,打破了我国法律界对精神损害赔偿众说纷纭、适用各异的局面,对我国适用民事法律有效调整社会关系发挥了重要作用,学术界评价这是在我国精神损害赔偿制度方面继民法通则以后的"第二个里程碑"。但基于精神损害赔偿富于争议的历史沿革,探讨精神损害赔偿的理论基础,对于正确适用精神损害赔偿,仍然是非常必要的。
一、精神损害的涵义
所谓精神损害,就是指民事主体精神活动的损害。精神是与物质相对应,与意识相一致的哲学范畴,是由社会存在决定的人的意识活动及其内容和成果的总称。法律意义上的精神,主要是指精神活动,并且往往与精神损害及其后果精神损害赔偿相联系。因此,侵权行为侵害了自然人、法人的民事权利,破坏了自然人生理、心理上的精神活动以及自然人、法人维护其精神利益的精神活动,导致受害人精神痛苦和精神利益的损害,也就造成了受害人精神损害。
具体而言,侵权行为侵害自然人权利主体的生命权、健康权、身体权,使其在(生理上)精神上产生痛苦;侵权行为侵害自然人的民事权利,影响了其正常的心理活动,使其产生愤怒、恐惧、焦虑、沮丧、悲伤、抑郁、绝望等不良情绪,都会造成受害人精神痛苦。同时,有专家认为,一个有着正常健康的精神感受能力的人,因侵害行为失去了这种感受能力,使其不能再感受人间的悲欢离合、喜怒哀乐,这种感受人生趣味的能力被剥夺,虽然不是一种积极的精神损害,却是另一种形态即消极形态上的精神损害。至于精神利益损害,是指自然人、法人维护其人格利益、身份利益和其他财产利益的活动受到破坏,致使其人格利益、身份利益和财产利益损失。
值得提出的是,《解释》第5条规定:"法人或者其他组织以人格权利遭受侵害为由,向人民法院起诉请求精神损害的,人民法院不予受理。"此前最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题》第10条第4款也作出类似规定,都明确否认了法人或其他组织存在精神损害问题。然而,这种规定在理论上不无疑问,法人或其他组织不具有生物学上的生命形式,因而不会产生生理上、心理上的痛苦,但其精神利益的损害显然是存在的。而且,把生物学上的精神痛苦与法律上的精神损害混为一谈,难免有失偏颇。对此,有专家争论说,自然人和法人都具有人格权,都具有法律主体资格,不支持法人的精神损害赔偿请求,并非否认法人具有人格权,将人格权与精神损害之间画等号,认为不支持法人的精神损害赔偿请求,就是否认法人的人格权,这是一种误解。对法人人格权的侵害除了可能造成财产损害以外,也会造成非财产损害。这种非财产损害是不是也叫做精神损害,是不是也采取金钱赔偿的救济方式,是一个价值导向问题。从逻辑上来看,自然人与法人尽管社会价值相似,但人文内涵不同。自然人的人格权具有"人权"的人文内涵,与法人的人格权在这个意义上具有完全不同的性质。作为一种价值选择,精神损害的概念强调的恰好是这种不同质的东西,即强调自然人人格权中的人文内涵,强调自然人人格权中具有"人权"属性的精神价值,这是精神损害赔偿法律制度所具有的人文关怀的一面。把法人人格权受到侵害时发生的非财产损害与自然人的精神损害等量齐观,将两种不同质的事物归属到同一个逻辑概念中,显然并不恰当。同时,从损害赔偿的角度来看,民法上所说的损害包括财产上损害和非财产损害,企业法人因人格权受到侵害而造成的损害后果,本质上是财产上的损害,因为作为商法上具有商业标识和商誉性质的法人人格权利,本质上是一种无形财产权。如企业法人的名誉和荣誉实质上是一种商誉,商誉受到侵害会引起订单减少、销售量下降,而非导致毫无感受力的法人组织的"精神痛苦"。机关团体和事业单位法人虽与营利性的企业法人有所不同,但在不具备精神感受力方面并无本质区别。通过对无形财产权的保护或由竞争法间接予以调整,法人人格权利遭受侵害可以得到充分的救济。《解释》的规定在价值导向上符合世界潮流,也有其理论上的依据。此外,还须明确的一点是,在司法实践中,确定精神利益损害与侵权所致财产损害常常因法律适用主体的不同而有所混淆,理论与实践这一差别必须予以注意。
二、精神损害赔偿界定
与精神损害的内涵相一致,精神损害赔偿也具有两层含义:一是对人格权、身份权非财产损害赔偿,即精神利益损害赔偿;二是对侵害J人身权和财产权造成精神痛苦的抚慰金赔偿,也就是一般意义上的精神损害赔偿。精神利益损害赔偿,主要是对精神性人格权和身份权损害的民事救济手段,保护的对象是名誉权、人身自由权、肖像权、姓名权以及一般人格权和身份权。精神痛苦的抚慰金赔偿,是对人格权、身份权损害造成精神痛苦的民事救济手段,保护的对象是民事主体不受精神创伤的权利。它只能对自然人适用,不能对法人适用。当自然人的人格权、身份权受到损害,除应当赔偿其财产上的损害以外,对其本人或亲属造成的精神痛苦,应以一定数额的金钱予以抚慰。抚慰金赔偿制度既包括精神性人格权受侵害的救济,也包括物质性人格权受侵害的救济,同时也包括身份权受侵害的救济。在日本立法和法国判例中,抚慰金赔偿制度还包括财产权受侵害造成精神痛苦的救济。高法《解释》也借鉴了国外的这种抚慰金赔偿制度精神。综上所述,科学地界定精神损害赔偿,应该包括以下内容:精神损害赔偿是指自然人、法人或其他组织因其特定人身权利或财产权利受到不法侵害,使其人身权益受到损害或陷入精神痛苦,要求加害人通过财产赔偿方式予以救济和保护的民事法律制度。
三、精神损害赔偿的理论依据
关于精神损害赔偿的理论依据,法学界一直众说纷纭。罗马法早期的《十二铜表法》最早规定了类似人格权法的法律保护内容,规定以文字诽谤他人或公然歌唱侮辱他人歌词者予以严厉的刑罚制裁。随后,罗马法法典编篡时期形成了Injuria之诉(侮辱估价之诉),举凡伤害、凌辱个人的精神和身体,受害人均可提请诉讼。沿袭Injuria之诉精神,欧洲各国逐步建立了对人身权的保护制度,并最终确立了完备的精神损害赔偿制度。
民法上最先规定精神损害赔偿制度的立法见之于1896年《德国民法典》。但该制度的确立曾经备受批评,反对者们认为,以金钱的方式来赔偿精神损害,会使人格尊严商品化,这不但不利于对人格权的保护,而且也与德意志民族的传统文化相抵触,因此,该法典后来也仅规定了适用范围极其狭窄的精神损害赔偿制度。1907年《瑞士民法典》极大地扩大了精神损害赔偿的适用范围,规定"人格关系受到侵害时,对其侵害情节及加害人过失重大者,得请求抚慰金。"至此,精神损害赔偿制度基本建立。
我国社会主义立法就精神损害赔偿制度建立与德国惊人地相似,而且,反对者们的理由似乎更充分,他们认为,精神损害赔偿属于资产阶级法律范畴,与社会主义的法律意识格格不入;人格是无法用金钱来衡量的,用金钱补偿的办法来解决精神损害问题:既不符合我国重义轻利的民族传统,又会降低人自身的价值,侮辱人的人格尊严。同样,我国《民法通则》也只规定了适用范围很窄的精神损害赔偿制度。此后,随着法律研究的不断深入,《道路交通事故处理办法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《国家赔偿法》等一系列法律、法规先后确立了精神损害赔偿的具体范围,进一步完善了我国的精神损害赔偿制度。
法学家在论及精神损害赔偿的理论根据时,主要有两种观点。第一种观点认为,确立精神损害赔偿是为了填补受害人的损失。非财产损害虽然不可能恢复原状,但其既已受到损害,就应当依法获得补偿,因此,精神损害金钱赔偿和财产损害赔偿属于同一范畴。第二种观点认为,精神损害赔偿的根本目的,并非是为了补偿受害人的损失,而是为了抚慰受害人的精神,恢复受害人被破坏的心理平衡。由于受害人所受的损害与精神损害赔偿之间不可能存在统一的价值衡量标准,精神损害赔偿并不是真正的损害赔偿,而是借助于金钱使受害人获得最大限度的精神平衡。
此外,关于精神损害赔偿的"赔偿"提法也不无分歧。有人认为,对精神损害的民法救济,一般讲只要起到抚慰和补偿的作用就可以,并无必要去机械地细较锱铢。因此,对精神损害用"补偿"一词比"赔偿"更加妥当。也有人认为,从严格的语义角度看,在精神损害的金钱救济方式上,使用"赔偿"一词是不够准确的。人们一般认为"赔偿"通常是以等量的价值填补等量的损失,而只有财产损失才能进行精确的价值计算,精神损失是难以用精确的金钱额度进行的,但是考虑到各国民法对精神损害赔偿的规定,考虑到我国法律界对精神损害赔偿几近约定俗成的积呼,使用"赔偿"概念也是一个比较好的选择。
四、精神损害赔偿的功能
与其他法律制度相比,精神损害赔偿制度具有以下几种社会功能。
1、赔偿损害、慰藉精神功能。金钱作为价值和权利的一般尺度,可以成为满足受害人人身及精神需要的物质手段,尽管它无法弥补受害人的精神利益损失,但是它以使受害人在其他方面得到精神的享乐,因此,金钱赔偿在这种情况下几乎是唯一可以采用的给受害人以物质利益及情绪"复仇"双重满足的方法。这种需要的满足,可以平复受害人的精神创伤,慰藉其损害的感情,通过受害人外环境的改变克服其内环境即心理、生理伤害以及精神利益损害所带来的消极影响,恢复身心健康。
2、惩罚与引导功能。责令加害人给受害人以适当的财产补偿,这就意味着剥夺了加害人的权利,这本身就是对加害人的一种惩罚。这种惩罚的实施可以促使加害人尊重他人权利,教育其更好地遵纪守法。同时,这种赔偿还可以引导加害人在从事社会活动时小心谨慎,克尽一个合理人的义务。应当强调的是,确立精神损害赔偿的惩罚性,并非违背了现代民法主要承担的补偿职能,其目的在于突出保护受害人的基本人身权利,另外,精神损害赔偿的惩罚功能不是其基本功能,而是其填补损害、慰藉精神基本功能附带的、兼具的一种功能。
3、价值评判与社会平衡功能。受害人要求精神损害赔偿,往往并不仅仅在于获得物质上的补偿,其同时是为了分清是非曲直,从而获得情绪上的平衡,获得道德上的价值判断满足。法院责令加害人赔偿精神损失,在裁判双方当事人利益的基础上,也向社会表明了法律的价值取向,从而为人们提供了评判行为是非的标准。安全是市民社会的最高价值,通过对当事人的补偿与惩戒,对法律价值的弘扬,有利于解决社会矛盾,促进社会安定,为市民社会的安全提供强有力的保障。
五、高法《解释》与精神损害赔偿适用比较
从理论上说,只要加害人的行为使受害人的精神活动受到损害,就应当责令加害人给予一定的物质赔偿。但具体哪些侵权行为可以适用于精神赔偿,既是一个现实的问题,又是一个严肃的法律问题。一般说来,精神损害赔偿适用范围太宽,既不利于保护当事人的利益,也不利于社会道德的淳化;而适用范围过于狭窄,则达不到立法预期的社会效益。因此,各国往往是从权利侵害的角度,考虑受害人的利益损害s并根据各自的社会环境来确定精神损害赔偿适用范围。就我国民事立法而言,我国法律对精神损害赔偿适用范围规定得过于狭窄。笔者拟就高法《解释》公布施行前后的相关法律适用予以比较,以更好地适用高法《解释》。
1、关于生命权、健康权、身体权侵害赔偿。《解释》公布施行前,《民法通则》对人身伤害抚慰金赔偿制度没有作出规定,此后,《道路交通事故处理办法》、《消费者权益保护法》、《国家赔偿法》等陆续制定了赔偿死亡补偿费或死亡赔偿金、残疾赔偿金,但是,根据"特别法优于普通法"的原理,这些规定显然不具有普遍适用的效力,而且上述抚慰金赔偿制度只规定了致人死亡和残疾可以适用,对于一般伤害,无法以此救济。《解释》确立其他情形的精神抚慰金赔偿,对上述法律、法规未予提及的身体权也予以精神损害赔偿保护事具有重要的理论和实践意义。
2、关于人格尊严权和人身自由权侵害赔偿。我国立法最早在《消费者权益保护法》中规定了对人格尊严权和人身自由权损害赔偿。人格尊严权,又称为一般人格权,是一个抽象的人格权,是指自然人和法人享有的,概括人才各独立、人格自由、人格尊严全部内容的一般人格利益,并由此产生和规定具体人格权的人的基本权利。也就是说,人格尊严权不仅对具体的人格权具有解释和创造作用,而且具有补充法律对具体人格权立法保护不力的作用。高法《解释》将人格尊严、人身自由从特别法保护延伸到普遍司法保护,这是与我国法律研究对人身权保护意识相一致的。
3、关于对隐私权、监护权的保护。对隐私权的保护导源于人类羞耻感的产生和名誉观念的确立,因此,自然人私生活秘密的保护很早就列入了法律保护范围。但出于各种各样的原因,侵害隐私权的行为往往是比照侵害名誉权予以处理。我国《民法通则》没有提及隐私权,最高人民法院司法解释对隐私权给予了一定的重视,但直至高法《解释》公布施行,对隐私权的独立性以及独立保护才予以认可。至于侵害监护权精神损害赔偿,我国此前完全停留在法学研究范围内,高法《解释》第二条规定了对非法使被监护人脱离监护,导致亲子关系及亲属关系严重损害的,可以请求精神损害赔偿。
4、关于死者人格利益的保护。我国《民法通则》对死者人格利益问题没有作出规定。在《民法通则》实施后的司法解释中,最高人民法院对死者名誉权的保护予以了确认。在司法实践对死者人格利益保护的强烈要求下,高法《解释》将对死者人格权益的保护从名誉权扩展到了死者的姓名、肖像、荣誉、隐私以及遗体、遗骨等人格利益。
5、关于侵害具有人格象征意义的特定纪念物品。《解释》规定灭失或毁损特定纪念物品可以要求精神损害赔偿,其实是对特殊财产权的保护。尽管各国立法都将精神损害赔偿限制在侵害人身权范围,但是,鉴于一些具有人格象征意义的特定纪念物品体现了人格的内容,对这些物品的损坏,完全可能造成精神痛苦,《解释》有条件地将精神损害赔偿用于该种情形。
6、关于法人或其他组织人格利益损害赔偿,关于贞操权侵害赔偿。《解释》否定了法人或其他组织精神损害的存在;对侵害贞操权精神损害赔偿也没有作出明文规定,而只能将其理解为适用"其他人格利益"予以保护。对此,有专家指出,自然人享有广泛的人格利益,这些人格利益与自然人的人格尊严相联系,体现在自然人人格的自然属性和社会属性当中,有些已经被立法明确规定为具体的民事权利,有些暂时还没有被规定为民事权利,如贞操权利。"其他人格利益"是一个开放的概念,具有很强的概括性和包容性,贞操作为一种人格利益,可以被包容其中。当然,这些处理一方面与其公布施行前的民事立法及司法发展水平相一致,另一方面可能考虑到作出具体性的规定,条件尚未成熟。
六、精神损害赔偿数额确定原则
精神损害不可能像财产损害那样以价值予以损失大小认定,人的精神利益不可能在质或量上等于任何质或量的物及金钱。此外,精神损害赔偿不但具有补偿性,而且还具有抚慰性,甚至于抚慰性重于补偿性,因此,精神损害赔偿既没有必要也不可能确定统一的标准。但这并不是说精神损害赔偿无迹可寻,相反,关于精神损害赔偿数额确定,专家学者们提出了众多的原则、标准,概括起来,主要有以下三个原则。
1、自由酌量原则。
这是确定精神损害赔偿数额的基本原则,它赋予法官在处理精神损害赔偿案件时,依据一定的规则和办法自由酌量,确定具体的赔偿数额;高法《解释》第十条正是法官据以自由裁量的主要依据。
2、区别对待原则。
在法官自由酌量原则的基础上,必须对精神损害的不同利益因素予以区别对待,根据不同情况,依据其不同的计算规则,分别计算出应赔偿的数额,最后酌定总的赔偿数额。
3、适当限制原则。
在法官自由酌量原则基础上,除了适用区别对待外,还应实行适当限制,其目的是为了克服自由酌量的不利因素,防止过高或过低予以赔偿。适当限制原则表现在两个方面:一是根据具体情节确定赔偿责任大小;二是对精神损害赔偿数额适当予以限制,如1999年,广东规定侵害消费者人格尊严或人身自由情节严重的,并责令给予5万元以上精神损害赔偿金。
法治,也是一个人的自主意识不断觉醒的过程。如果说法治的目的是为了社会利益的最优化,那么人的自我觉醒则是人类自我解放的必要因素。从这种意义上说,研究与运用精神损害赔偿理论,发展与完善民事侵权精神损害赔偿责任制度,对于民事主体的权利保护,对于我国法治建设,都具有举足轻重的作用!

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关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见

中共中央办公厅 国务院办公厅


中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发劳动和社会保障部等部门《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》的通知

  各省、自治区、直辖市党委和人民政府,各大军区党委,中央和国家机关各部委,军委各总部、各军兵种党委,各人民团体:

  劳动和社会保障部、中央组织部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、文化部、卫生部、国务院国有资产监督管理委员会、国家体育总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国老龄工作委员会办公室《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》已经党中央、国务院同意,现转发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

  企业退休人员实行社会化管理服务,是建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系的重要内容,也是深化国有企业改革、解决企业办社会问题的重要措施。切实做好这项工作,对于保障广大企业退休人员晚年生活的安定,提高他们的生活质量,维护社会稳定,具有十分重要的意义。各级党委和政府及各有关部门要高度重视,切实加强组织领导,努力创造条件,加快实施步伐,务求取得应有成效。

  


中共中央办公厅

  国务院办公厅

  2003年6月19日

  

   关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见
(2003年6月6日)

  近年来,各地按照党中央、国务院的部署,在基本实现企业退休人员养老金由社会服务机构发放的基础上,加大推进社会化管理服务工作的力度,取得初步成效。这对深化企业改革和经济结构调整,保障企业退休人员基本生活,维护社会稳定发挥了积极作用。但由于这项工作目前尚处于起步阶段,一些部门和地区还存在思想认识不到位、工作条件不配套、职责分工不明确、管理服务不规范等问题。为积极推进企业退休人员社会化管理服务工作,现提出如下意见。

  一、提高思想认识,切实加强领导

  企业退休人员实行社会化管理服务,是建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系的重要内容,是贯彻落实“三个代表”重要思想和十六大精神的具体体现,也是党中央、国务院在社会保障方面提出的一项重要任务。按照党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》精神,国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(国发〔2000〕42号)和《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发〔2002〕12号)对做好企业退休人员社会化管理服务工作提出了明确要求。广大企业退休人员长期以来为我国社会主义建设和国家发展作出了重要贡献,他们的晚年生活应当通过实行社会化管理服务得到更加充分的保障。同时,积极推进这项工作,对于深化国有企业改革、建立现代企业制度,对于更好地维护社会稳定,都具有十分重要的意义。各级党委和政府要充分认识做好这项工作的重要性和紧迫性,将其摆上重要议事日程,切实加强领导,精心组织,统筹规划,保证工作的顺利推进。

  各地区要按照党中央、国务院提出的完善社会保障体系的有关目标和要求,以深化企业改革、维护社会稳定和不断提高企业退休人员生活质量为宗旨,因地制宜,分类指导,积极探索推进社会化管理服务工作的有效途径和方法,加大工作力度,逐步完善和规范管理服务办法。要充分利用城市社区资源,努力实现企业退休人员老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐,使他们共享经济和社会发展的成果。

  二、企业退休人员社会化管理服务的主要内容

  企业退休人员社会化管理服务是指职工办理退休手续后,其管理服务工作与原企业分离,养老金实行社会化发放,人员移交城市街道和社区实行属地管理,由社区服务组织提供相应的管理服务。街道和社区的社会化管理服务工作主要包括:配合社会保险经办机构做好确保养老金按时足额发放工作,保障企业退休人员的基本生活;为企业退休人员提供社会保险政策咨询和各项查询服务;跟踪了解企业退休人员生存状况,协助社会保险经办机构进行领取养老金资格认证;帮助死亡企业退休人员的家属申请丧葬补助金和遗属津贴;集中管理企业退休人员的人事档案;组织企业退休人员中的党员经常开展组织活动,加强企业退休人员的思想政治工作;建立企业退休人员健康档案,有计划地开展健康教育、疾病预防控制和保健工作,提供方便的医疗、护理和康复服务;组织企业退休人员开展文化体育健身活动,指导和帮助他们通过各种形式的社会公益活动发挥余热,开展自我管理和互助服务。

  企业退休人员中由中央管理的领导干部的移交、管理问题,另行规定。由县(市)以上各级党委管理的企业退休领导干部,在纳入街道和社区管理时,人事档案暂不移交,街道和社区可先建立这些退休人员基本情况的信息库。

  三、企业退休人员社会化管理服务的形式

  社会化管理服务的基本形式是将企业退休人员直接纳入街道和社区进行管理与服务。大中城市和其他经济比较发达、社区建设比较规范的地区,应主要采取这种形式。中央下放到地方管理的企业的退休人员,原则上应纳入其常年居住地或户口所在地的街道、社区实行属地管理,其养老保险关系和基本养老金的社会化发放工作,仍由省级社会保险经办机构负责管理。

  由于各地城市社区建设发展不平衡,部分地区在一定时期内还可以结合实际情况,采取一些现实可行的管理服务形式。在远离城市的独立工矿区和企业退休人员居住比较集中的企业生活区,可以委托企业主管单位或企业,确定或设立企业退休人员管理服务机构,对退休人员实行管理服务。劳动保障部门要通过统一机构名称、统一规章制度和工作职责、对工作人员进行培训考核等方式,加强对这类管理服务机构的指导和规范。有条件的地区可以将企业原有的退休人员管理服务机构、人员和设施一并移交当地政府,对企业退休人员实行集中统一管理。在社区组织不够健全、企业退休人员居住比较分散的县,可以由社会保险经办机构直接对企业退休人员进行管理服务。部分地区经当地政府确定,由有关部门、单位建立的企业退休人员管理服务机构应充分利用现有的组织、人员及活动场所,继续开展社会化管理服务工作。随着企业办社会职能的逐步移交和当地社区建设的发展,这几种管理服务形式应逐步过渡到由街道和社区进行管理服务的基本形式。

  四、加强党组织建设和思想政治工作

  要加强街道、社区和企业党组织建设,做好企业退休人员党组织关系的接转工作,开展党的组织活动。尚未建立党组织的社区,要加快党组织建设的步伐,努力实现“一社区一支部(总支、党委)”的目标。企业退休人员中党员的组织关系要转入居住地党组织。企业退休人员中的党员,其居住地与户口所在地分离的,应将组织关系转入居住地党组织;又被原单位返聘的,组织关系继续留在原单位;受聘于其他单位或外出务工经商半年以上的,组织关系转入所去地区或单位的党组织。街道和社区党组织要认真抓好这项工作,及时将企业退休人员中的党员编入基层党支部,切实加强对他们的教育管理。要及时组织企业退休人员中的党员学习党的路线方针政策和国家的法律法规,履行党员义务,发挥先锋模范作用。对于转到街道和社区管理的企业退休领导干部,街道党(工)委和上级党组织应积极创造条件,保证这些退休人员能够按原来的职务级别阅读文件,参加相关的会议和活动,确保他们的政治待遇不受影响。

  在推进社会化管理服务的过程中,要认真做好企业退休人员的思想政治工作。有关部门和街道、社区要通过多种形式广泛宣传企业退休人员实行社会化管理服务的有关政策、措施,创造良好的社会舆论环境。要把解决思想问题与解决实际困难结合起来,增强思想政治工作的实效,不断提高管理服务水平,消除企业和退休人员的顾虑,争取社会各方面的充分理解和广泛支持。

  五、尽快落实社会化管理服务的工作条件

  各地区要认真贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发〔2002〕12号)精神,加强街道、社区的劳动和社会保障工作。街道和工作任务重的乡镇可设立或确定负责劳动保障事务的机构,具体由各地党委、政府根据实际情况决定。街道劳动保障机构的人员编制由各地劳动保障部门提出方案,商同级编制部门确定。街道劳动保障机构的人员和工作经费,以及社区劳动保障工作经费由财政安排。要采取措施统筹解决开展社会化管理服务的场所和设施等方面的问题,满足企业退休人员档案管理、政策查询、工作人员办公和组织开展文体活动等方面的需要。

  六、继续落实企业在一定时期应承担的责任

  企业应加强与退休人员所在街道劳动保障机构联系,密切配合,共同做好企业退休人员的移交和社会化管理服务工作,及时解决他们的生活和思想问题。移交的人事档案要做到材料齐全、完好。企业退休人员的统筹项目外养老金,由企业继续按有关政策发放。尚未参加基本养老保险和基本医疗保险的企业退休人员的养老金和医疗费,继续由原渠道支付;企业退休人员居住的企业住房,尚未实行房改的,管理和维修工作仍由企业负责。企业不得以社会化管理为由随意减少退休人员的福利待遇。企业现有的用于退休人员活动的场所、设施,要继续发挥作用,并向社会开放。

  七、加强协调配合,共同做好企业退休人员社会化管理服务工作

  企业退休人员社会化管理服务工作内容多,涉及面广,各地要在党委、政府的统一领导下,动员社会各有关方面的力量,共同把这项工作做好。各级劳动保障部门及其社会保险经办机构要加强对街道(乡镇)、社区劳动保障工作的指导,积极推进医疗保险制度改革,及时将符合条件的社区卫生服务机构纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的范围,在医药费结算方式上对社区内的企业退休人员予以适当照顾并提供方便。组织部门要加强街道和社区党建工作,指导街道和社区党组织开展经常性的组织活动,加强对企业退休人员中党员的教育管理。发展改革部门要把社区公共服务体系建设纳入当地国民经济和社会发展计划,加快发展社区服务业,加强社区公共服务设施建设。民政部门要加强社区建设,指导社区服务坚持产业化、社会化发展方向,加快社区老年服务设施和服务网络建设,将有特殊生活困难的企业退休人员纳入社会扶助范围,及时提供公益性养老服务,及时向符合享受低保条件的企业退休人员家庭提供最低生活保障。财政部门在编制预算时,要统筹考虑企业退休人员社会化管理服务工作所需经费。卫生部门要加快社区卫生服务网络建设,为企业退休人员就近医疗提供方便。文化、体育部门要加快社区文体设施建设,组织企业退休人员开展丰富多彩的文化体育健身活动。工会、共青团、妇联、老龄等组织和机构要充分利用各自的管理服务网络,发挥自身优势,积极组织和指导社会志愿者队伍和其他社会公益组织,为企业退休人员特别是为高龄、孤寡、病残等生活困难的退休人员提供义务服务,并在维护企业退休人员合法权益方面发挥积极作用。

  各省、自治区、直辖市要根据企业退休人员社会化管理服务目标和任务,抓紧制定切实可行的工作方案,于2003年7月底前报劳动和社会保障部备案,并尽快组织实施。(完)

财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见

财政部


财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见

2007年5月21日 财库[2007]51号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局):
国库集中收付制度改革是我国财政管理改革的重要内容,目标是通过制度创新,建立现代国库管理制度。党中央、国务院高度重视,提出了一系列要求,做出了整体部署。2001年以来,各地按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》(财库〔2001〕24号),结合本地实际,周密部署,精心组织,积极推进,取得了重大进展和显著成效,明显提高了财政资金的安全性、规范性和有效性,基本确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位。目前改革处于深化和完善的关键阶段,需要进一步推进制度创新,有效解决改革面临的深层次问题,促进相关改革措施尽快到位,逐步建立完善的现代财政国库管理体系。根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和国务院的有关要求,现对深化地方国库集中收付制度改革提出如下意见:
一、推进和深化国库集中支付改革
各地财政部门要全面推进国库集中支付改革,力争到2010年所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系运行管理,各级预算单位全部实行国库集中支付制度。为此,省级财政要力争到2008年将改革实施到本级所有基层预算单位,并逐步将政府性基金、预算外资金等所有财政性资金纳入国库集中支付改革范围;同时,要加大推进力度,促进上级补助下级的专项资金逐步实行国库集中支付制度,力争到2008年,初步建立起专项转移支付资金国库集中支付基本框架和运行机制。地市级财政要力争到2008年将国库集中支付制度改革推进到地市本级的所有基层预算单位,所有财政性资金都要纳入改革实施范围。在推进改革的同时,要进一步完善操作、健全制度、规范管理、提高效率,在保证财政资金安全的前提下,积极推行电子化操作方式,建立健全现代支付操作模式。
县级国库集中支付制度改革总体要求是,结合本地特点,积极创造条件,稳步推进。鉴于县级的基础条件、管理情况、技术水平差异很大,县级改革不搞统一模式。具备条件的县,可加快步伐,按规范化要求尽快实行国库集中支付制度;采用会计集中核算模式或向国库集中支付转轨的县,按照以下三项要求逐步规范。一是坚持以国库单一账户体系为基础,将会计核算中心的财政性资金账户改为零余额账户,实行先支付后清算,不得将资金实拨到会计核算中心账户沉淀。二是对一些具备条件的县,应当加快从会计集中核算向国库集中支付制度转轨;尚不具备条件的县,可因地制宜,采取适宜的过渡性措施,做好国库集中支付与会计集中核算的衔接。三是省级财政国库部门要按照积极引导、创造条件、督促推进的要求,制定县级改革规划,明确步骤,加强宣传,做好培训,建立有效的督查机制,促进县级改革健康发展。
二、推进和深化国库集中收缴改革
当前和今后一个时期,国库集中收缴改革的重点,一是推进财税库银税收收入电子缴库横向联网,二是推进非税收入收缴管理改革。
各地财政部门要按照《财政部、国家税务总局、中国人民银行关于印发〈财税库银税收收入电子缴库横向联网实施方案〉的通知》(财库[2007]49号)和《财政部、国家税务总局、中国人民银行关于印发〈财税库银税收收入电子缴库横向联网管理暂行办法〉的通知》(财库[2007]50号),抓好横向联网工作。税收收入实行电子缴库,财政、税务、人民银行国库网络实行横向联网,建立联网信息系统,实行税款信息共享。横向联网初期,可暂时采取纳税人应税信息和税款入库信息由人民银行按照规定当日传送财政部门的方式。随着横向联网工作的推进,在办理税收收入电子缴库时,税务部门应将应税信息同时发送人民银行国库和财政部门,人民银行国库应将税款入库信息同时发送税务部门和财政部门。横向联网涉及面广,情况复杂,应当先行试点,分步实施。财政部门是横向联网工作的牵头单位,要与税务部门、人民银行国库分工负责,共同抓好组织实施工作。
各地财政部门要按照统一规范、运行高效、监督有力的目标要求,全面推行非税收入国库集中收缴改革,力争到2010年,各地对所有非税收入实施收缴改革,并将改革推进到所有有非税收入的单位。省级财政要进一步完善收缴程序,强化票据监管,逐步将改革的资金范围扩大到所有非税收入;省以下财政要按照中央和本省改革的规范化要求有序进行,并不断扩大改革范围,深化改革级次,完善收缴程序。要妥善处理非税收入就地缴库与通过非税收缴系统的直接缴库、集中汇缴的关系。直接缴库和集中汇缴是非税收入收缴的主体方式,就地缴库是直接缴库的一种形式,适用于偶尔发生、没有明确规定执收单位、执收单位对信息反馈要求不高,以及涉及多级政府间分成且通过非税收入收缴系统实施难度较大的非税收入。对这类收入的名称和票据使用等方面,要逐步实现与非税收入收缴改革要求相统一。各地财政部门要在全面实施改革的基础上,加强非税收入收缴管理监督,完善非税收入收缴操作,提高非税收入收缴透明度,保证非税收入及时足额入库;要跟踪分析非税收入动态变化,为提高预算执行分析水平提供条件。
三、建立健全预算执行动态监控机制
各地财政国库部门要逐步建立以国库单一账户体系为基础、以信息化技术为支撑的预算执行动态监控机制。要按照完善现代国库管理制度改革和预算执行监控功能的要求,逐步拓展预算执行动态监控范围,建立健全财政国库内部监控机制,保障财政国库体系安全运行;要将外部监控范围逐步扩大到实施财政国库管理制度改革的所有资金和单位,以及上级政府补助下级政府的专项转移支付资金,保障财政资金规范运行。要逐步完善预算执行动态监控运行机制,以实时动态监控为重点,建立起综合核查、动态监控信息披露、监控检查通报、处理整改相配合的监控运行机制,大力提升预算执行动态监控水平,充分发挥预算执行动态监控机制的威慑作用。要建立预算执行动态监控分析报告制度,对财政国库运行进行综合分析,反映预算执行管理存在的问题和成因,为加强和完善预算执行管理提供监督反映机制。
四、研究推进国库现金管理
国库现金管理是现代国库管理制度的重要内容,各地财政国库部门应予高度重视。国库现金管理直接关系到财政资金的安全性、流动性,敏感性强,风险防范及管理要求高,因此,务必稳妥扎实进行。经国务院批准,中央于2006年进行了国库现金管理的实施操作。财政部将在总结经验的基础上,研究制定地方国库现金管理的指导意见,规范和引导地方国库现金管理工作的开展。当前,要做好三个方面的基础工作。一是抓紧培养人才,为国库现金管理的运作做好人力资源储备。二是研究建立国库现金收支基础数据库,建立资金收支分析预测体系,研究国库现金余额变动规律,对国库现金流量进行准确预测。三是研究建立国库现金管理风险控制和披露机制,按照合理分工和相互制约的原则,建立后台、中台、前台相互监督制约的风险管理体系。
五、进一步规范银行账户管理
规范银行账户管理是完善国库单一账户体系、深化国库集中收付制度改革的关键环节。财政国库部门作为银行账户的主管机构应当高度重视并切实抓好银行账户规范管理工作。当前重点要抓好三方面工作,一是确定零余额账户的定位,二是研究将预算单位实有资金账户(住房改革、党费、工会经费专用存款账户除外,下同)纳入国库单一账户体系管理,三是加强和规范财政资金专户管理。各地财政部门要按照目前的零余额账户管理方式做好账户管理工作,财政部将抓紧与中国人民银行协商确定零余额账户定位问题。各地可结合本地实际情况,按照《财政国库管理制度改革方案》(财库〔2001〕24号)的要求,积极探索有效的管理办法,逐步将预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理。各地财政部门在加强预算单位银行账户管理的同时,要认真贯彻落实《财政部关于加强和规范财政资金专户管理的通知》(财办[2006]12号),扎实做好财政资金专户管理工作,财政资金专户尚未归口财政国库部门统一管理的地方,要妥善处理账户管理和业务管理的关系,尽快办理账户移交手续。要加大力度清理规范财政资金专户,能归并的尽可能予以归并,能撤销的尽可能撤销,并严格控制新开设财政资金专户,能够实行国库集中支付的财政资金不再开设财政资金专户。
六、积极推行公务卡制度
建立公务卡制度,有利于减少现金支付结算、提高支付透明度和加强监控管理,是完善国库集中收付制度的重要措施。近年来,随着国库集中收付制度改革的深化,公务卡的作用愈来愈引起各级财政部门的关注。许多地方财政部门进行了有益探索,取得了一定的成效。研究建立公务卡制度,加快推行公务卡要把握三个原则,一是财政资金在公务消费前应保留在国库单一账户体系之内,不得脱离国库单一账户体系。二是实行公务卡要有利于强化预算执行动态监控,不能削弱监控管理。三是公务卡的使用要方便操作,提高效率,减少预算单位工作量。
各地财政部门要高度重视、认真研究,加快推进公务卡制度的建立,力争到2010年全国省、市两级全面推行公务卡管理,有条件的县,也要研究推广使用公务卡,逐步减少预算单位的现金支付。要规范结算程序,提高结算效率,保证资金结算的安全性和准确性。要重点研究公务卡支出的监控问题,使财政部门和预算单位能够及时准确掌握公务卡的公务支付信息并实行有效的监控管理。要积极开发适合本地情况的银行卡公务结算软件系统,并与国库集中支付系统衔接,提高支付效率,满足银行卡支付管理需要和支付信息反馈要求。
七、推进财政直接支付的规范化管理
近年来,各地财政部门按照改革方案的要求,积极开展财政直接支付业务,通过有效的事前监督,使财政资金支付的安全性、规范性和有效性显著提高。但是,个别地方在办理财政直接支付业务过程中,出现一些操作不规范、对有关方面的职责定位不准确的问题,应引起高度重视。各地要按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》(财库〔2001〕24号)规定的支付程序和职责分工,规范财政直接支付业务,坚持财政直接支付业务的规范化操作程序,不得擅自改变财政部门、人民银行、代理银行(商业银行,下同)等相关主体的职责和财政直接支付业务流程。财政部门负责审核财政直接支付申请,并按照规定程序向代理银行签发支付指令,通知代理银行付款;代理银行要按照委托代理协议,根据财政部门签发的支付指令,及时、准确、快捷地办理资金支付,并按规定与中国人民银行及时办理资金清算业务;中国人民银行负责按照财政部门签发的汇总清算通知书,审核代理银行资金清算申请,及时、准确地与代理银行办理资金清算工作,监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务。
八、加强地方财政国库管理机构建设
国库集中收付制度改革综合性、政策性、业务性很强,要求国库管理的组织机构和人员配置必须与之相适应。随着改革的深入,2004年10月财政部对国库司和国库支付中心的内设机构、职能及工作流程、系统建设等进行了整合。实践证明,机构整合理顺了工作关系,优化了国库收付业务流程,提高了工作效率,为改革深入发展打下了坚实基础。各地要结合当地实际情况,加强财政国库管理机构建设,按照优化流程、提高效率的原则,加快理顺国库管理机构和国库支付执行机构的关系,有条件的地方,可予以整合,充分发挥人力资源优势,提高行政效率;目前整合有困难的,要坚持国库管理机构对国库支付执行机构的业务指导和监督,加强沟通协调,优化资金收付流程,确保工作效能和运行效率。
九、加强地方财政国库管理信息系统建设
各地财政国库部门要全面落实2006年全国财政系统金财工程建设座谈会精神,根据《财政部关于加快金财工程建设的实施意见》(财办[2006]45号)的要求,加强财政国库系统建设规划,加快信息系统建设步伐。各地财政国库部门原则上要继续统一使用财政部(金财办)组织开发的地方国库集中支付、非税收入收缴管理等系统,做好现有系统功能的扩展、国库总账系统的统一以及地方向中央分成有关非税系统的衔接工作。继续推动工资统发、非税收入收缴管理、政府采购管理、监控管理、财政决算等系统与国库总账系统的整合工作,待应用支撑平台成熟并逐步在地市级以上财政部门推广应用后,及时做好国库管理系统向平台的移植工作。各地财政国库部门要根据财政部关于规范财政业务基础数据的要求,对系统内相关业务编码进行规范,加快统一全国财政国库管理业务编码体系,实现中央地方非税收入分成信息的实时交换、全国收支信息及时汇总以及决算信息的及时生成。各地财政国库部门要与本地技术管理部门密切配合,建立健全财政国库管理系统的实施及日常维护队伍,保障国库改革与管理业务的顺利进行。


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