出租国家一级保护陆生野生动物合同无效案
律师代理词
二审程序
-------------------------------------------------------------------------------
案 由：野生动物园出租合同纠纷
委托人(上诉方）：某某野生动物世界有限公司
代理人：张生贵 北京市天依律师事务所律师
庭审时间：2012年6月6日
庭审地点：湖北省高级人民法院民事审判法庭
审判长、审判员、书记员：
原审判决对基本事实认定错误，适用法律不当，出现非纠不可的错误，依据《民事诉讼法》第一百五十三条（二）、（三）项之规定，应予撤销，发回重审或查实后改判。
一、涉案合同因“欺诈签约、损害国家利益”；“合法形式掩盖甩包袱的非法目的”；“违背禁止限制经营国家一级保护野生动物”的强制性规定，应属无效合同。原审对全案定性错误。
上诉人诉求合同无效的理由和依据是《合同法》第五十二条（一）、（三）、（五）项规定；《民法通则》第五十八条（三）、（四）、（五）、（七）项规定；《最高人民法院关于贯彻民法通则若干问题的意见》第68条规定。上诉人在一审时并就无效事实分别提供证据加以证明。被上诉人采取欺诈方式诱使上诉人订立合同，损害国家利益；隐瞒“未取得国家一级保护野生动物特许经营许可证”事实，在合同条文中虚假告知具有一级保护野生动物特许经营许可证，掩盖甩掉财政包袱的不当目的；依据《最高人民法院合同法司法解释一》第十条规定，违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的，应当认定为无效。
国家通过行政许可手段，对禁止、限制类经营项目实行配额制度，必须取得行政许可，未经许可从事经营活动的，属于超越经营范围订立的合同。涉案“六种五十支”国家一级保护野生动物的商业经营行为，被上诉人未取得特许经营许可证的情况下，通过承租合同方式转由上诉人经营的行为，违背法律关于禁止限制经营的强制性规定。
《野生动物保护法》第三条明确规定，野生动物资源属于国家所有；本法第二十二条规定，禁止出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品。因科学研究、驯养繁殖、展览等特殊情况，需要出售、收购、利用国家一级保护野生动物或者其产品的，必须经国务院野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准；《陆生野生动物保护实施条例》第二十二条规定，驯养繁殖国家重点保护野生动物的，应当持有驯养繁殖许可证。以生产经营为主要目的驯养繁殖国家重点保护野生动物的，必须凭驯养繁殖许可证向工商行政管理部门申请登记注册。《关于加强野生动物保护管理工作的报告》第四规定，加强对野生动物经营活动的管理，国家重点保护的野生动物及其产品一律不得进入市场；《关于进一步加强动物园管理的意见》规定，切实加强动物园管理，加大投入保障动物园可持续发展，各级城市人民政府要在资金、机构、政策等方面给予充分保障，以保证动物园具备正常运营和持续发展所需要的动物资源、笼舍、饲料、医疗等物质条件和兽医等专业技术与管理人员。不能将动物园视为“财政包袱”，推向市场进行商业化经营。《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》规定，从事驯养繁殖野生动物的单位和个人，必须取得《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证》，没有取得《驯养繁殖许可证》的单位和个人，不得从事野生动物驯养繁殖活动。《行政许可法》第十二条规定，直接涉及国家生态环境保护的特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》16 如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。
野生动物保护法属特别法，法律和条例均规定应当取得国务院林业部门的审核批准手续，未经许可的禁止任何单位和个人从事国家一级保护野生动物的商事行为，法律、条例明确禁止、限制对国家一级保护野生动物的商业经营行为。同时，最高院《合同法解释一》第十条规定，超越经营范围的行为按无效处理，被上诉人与上诉人的营业执照明确规定只能从事省二级以下保护野生动物的经营，据此，本案中涉及国家一级保护类野生动物的经营行为必然无效。
野生动物保护法及陆生野生动物保护条例虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。野生动物保护法的立法目的系为了实现对国家野生动物资源的保护，明显针对的是所有涉及野生动物资源，国家通过法律强制调整关于野生动物的驯养、繁育、经营、运输、利用行为，明确肯定保护的对象是国家一级野生动物，否定妨害野生动物的行为，而并非当事人双方的利益和市场管理行为。《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》规定，强制性规范通常以必须、应当、不得等用语提醒当事人必须严格遵守而不得随意以协议交易改变，本案中被上诉人通过协议方式改变野生动物保护法规定，由此绝对地损害了国家利益和野生动物资源，上诉人要求法院向国务院林业部门征询关于国家一级保护野生动物经营行为的意见，综合立法意旨，权衡利益冲突，甄别法益种类，防止轻率做有效认定。
野生动物是国家宝贵的自然资源，是全人类的共同财富，保护好野生动物资源，对于维护自然生态平衡，拯救珍贵、濒危野生动物物种，开展科学研究，发展经济，改善和丰富人民的物质和文化生活，以及促进国际交流，具有重要的作用和意义。被上诉人明知上诉人不具备行为能力，将国家一级保护野生动物出租经营，如果使合同继续有效，伤害的是国家资源，因此，依据法律规定应属无效。
依据《合同法》第五十八条规定，被上诉人利用优势地位，采取虚假告知事实的手段，诱使上诉人签约，被上诉人对合同无效具有明显过错，应当承担赔偿责任
二、原审对基本事实认定错误：
原审裁判文书第9页至第13页对案件基本事实认定错误，具体是：
1、合同文本中的“乙方”系虚构主体，标注订立时间2006年3月25日，根本不存在“某某野生动物世界有限公司”，乙方主体不具有行为能力和权利能力，原审关于合同有效的认定与事实不符。
2、裁判文书第10页记录的“2005---004号、2005---008号”两个行政许可证与定案事实无关；原审将“山鸟驯养”假借到上诉人具备驯养国家重点保护野生动物承租行为中，显系认定事实错误。
3、原审时上诉人向法庭提交了证明被上诉人“利用优势地位欺骗上诉人签约的事实证据，包括被上诉人在出租野生动物前，已经处于严重亏损的瘫痪状态；上诉人提供了被上诉人的资产负债表；被上诉人未取得“驯养国家重点保护类一级野生动物的经营利用特许行政许可”，诱使缺乏经验的上诉人签约；被上诉人的股东发生重大变化，上诉人提供了股东退出的证据，证明已丧失经营能力，从被上诉人提供的请示报告表述的“野生动物园因亏损严重随出租经营”的情况足可查知，出租经营的直接目的是“甩包袱”，被上诉人对签约存在欺诈性，明知上诉人不具备经营资质及经营能力，采取承诺提供许可证等的方式诱导签约，由此造成国家重点保护类野生动物资源的损失。
4、被上诉人提交的行政许可证范围仅限于“非国家重点保护野生动物及其产品”的野生动物的经营范围，不具备经营国家一级重点保护（濒危、珍稀类）野生动物的范围，原审混淆野生动物按种类级别管理的法律规定，擅自将国家重点保护的六种五十支国家一级保护野生动物的商业经营认定为合法有效，显系基本事实认定错误，定性不当。
5、合同期间发生正常死亡的野生动物，原审对出租移交数量与合同终止回交野生动物数量计算错误，导致错误确认动物折价款。
原审除了对上述基本事实认定错误以外，有意偏袒并作出对被上诉人有利的倾向性认定；
上诉人不具备驯养兽类野生动物的经验，缺乏技术能力和经费保障，原审却将驯养禽类“山鸟”的许可故意断定为具有驯养国家保护一级野生动物的经验，以此给被上诉人签约寻找借口。
原审错误认定“野生动物营业许可证”的经营范围，无视野生动物分级管理的法律法规，将涉案“六种五十支”濒危、珍稀野生动物的非法经营行为认定为合法租赁，明显违背野生动物法及合同法关于禁止限制类特许经营的法律规定。
上诉人向被上诉人递交解约告知，并未明确具体的处理意见，原审将未签名未盖章的附件内容作出有利于被上诉人的解释，此举属主观倾向性认定。
原审将国家取消一类野生动物的许可经营解释为免除办证义务，以此认定被上诉人未办理行政许可符合约定，此认定违背法律规定。
综上，原审判决出现非纠不可的违法情形，应予依法撤销并改判。
链接：1、《最高人民法院民事案件案由规定理解与适用》（2011年修订版）第370页：原文表述“审践中的挂靠经营形式繁多，如建筑施工队挂靠建筑公司、个体车辆挂靠有资质的出租汽车营运公司等，现行法律对于挂靠经营并未进行专门规定，相关条文大多散见在部门规章中，例如，财政部、国家工商行政管理局、国家经济贸易委员会、国家税务总局《清理甄别“挂靠”集体企业工作的意见》（财清字【1998】9号，对多点经济贸易合作部、国家税务总局《关于重申规范进出口企业经营行为，严禁各种借权经营和挂靠经营的通知》等，挂靠经营是特定历史时期的现象，目前已不被允许。--------引自最高人民法院民事案件案由规定课题组编著的《最高人民法院民事案件案由规定理解与适用》；
《合同法》第五十二条第（4）（5）规定：
“野生动物出租行为”违背“限制经营、特许经营以及法律法规禁止经营的强制性规定”；系违法转嫁野生动物保护风险责任；严重危害共公利益，造成野生动物保护不规范、管理责任不到位、对社会产生严重影响，已制约野生动物保护，必须坚决予以取缔。转包野生动物的行为直接涉及公共资源损害，需要赋予特别许可，依据《合同法》第五十二条（5）项规定、《最高法院合同法司法解释一》第十条、《最高法院合同法司法解释二》第十条规定，应属无效；
《最高人民法院关于当前形式下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第五条：正确适用强制性规定，稳妥认定民商事合同效力：15、16、人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型，如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果把握不准的，必要时应当征求相关部门的意见或请示上级人民法院。
识别效力性强制性规定，应当从正反两方面判断：
肯定性方面：首先、判断该强制性规定是否明确了违反的后果是合同无效，则属于效力性强制规定；其次、法律法规虽然没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益或社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定；
否定性识别：首先、应当明确法律行政法规的强制性规定仅关系当事人的利益的，法律法规的强制性规定是为了行政管理需要的，一般不属于效力性强制性规定，这要从立法目的进行判断，目的是为了实现管理需要，并非针对行为内容本身，则可认为不属于效力性强制性规定；其次，从强制性规定的调整对象来判断该规定是否效力性强制性规定。效力性强制性规定针对的都是行为内容，比如陆生野生动物驯养规定的是禁止经营，是对内容的禁止。
关于印发《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》的通知
劳动和社会保障部
关于印发《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》的通知
各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局），国务院有关部门劳动和社会保障工作机构：
根据中共中央关于制定“十五”计划的建议精神，落实《中华人民共和国国民经济和社
会发展第十个五年计划纲要》，我部编制了《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》，
已经部长办公会议通过，现印发你们，请遵照执行。
劳动和社会保障部
二○○一年四月二十四日
劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要
今后五年是我国经济和社会发展的重要时期，为指导和推动劳动和社会保障事业发展，
根据中共中央关于制定“十五”计划的建议精神，落实国家《国民经济和社会发展第十个五
年计划纲要》的要求，制定《劳动和社会保障事业发展“十五”计划纲要》。
一、“九五”主要成就和“十五”面临的形势
1、“九五”主要成就
“九五”时期，劳动和社会保障事业取得了显著的进展，“九五”计划的各项主要任务
均已圆满完成。
──就业局势保持基本稳定，就业结构发生重大变化。就业总量进一步扩大，5年间城
镇新增就业达3560万人左右，累计有1300多万国有企业下岗职工实现了再就业，城镇登记
失业率控制在3.1%。就业结构发生了重大变化，第一产业就业人数首次下降到50%以下，第
三产业就业人数增速超过第二产业；国有、集体经济单位就业人数下降，其他经济单位就业
人数有较大增加。国有企业职工人数减少2000多万人，国有企业富余人员问题得到初步缓解。
劳动力市场管理制度初步建立。企业自主用人、劳动者自主择业的就业机制初步形成。劳动
预备制度逐步实行。就业服务事业得到进一步发展。农村劳动力流动就业制度初步建立，实
现农村劳动力向非农产业转移3000万人。
──“两个确保”成效显著，国有企业下岗职工和离退休人员基本生活得到基本保障。
1998年以来，实行了确保国有企业下岗职工基本生活、确保离退休人员养老金按时足额发放
即“两个确保”，截止2000年底，全国累计有2100万国有企业下岗职工进入再就业服务中心，
基本生活费发放比例保持在95%左右；企业离退休人员养老金按时足额发放率保持在98%左
右，保障水平稳步提高。“两个确保”的实行，为推进国有经济战略性调整、国有企业三年
改革与脱困创造了必要条件，在保障人民生活和维护社会稳定中发挥了重要的作用。
──社会保险制度框架基本确立，已覆盖大部分城镇职工。国务院相继出台了基本养老
保险、失业保险、基本医疗保险等方面的决定和条例，2000年出台了完善社会保障体系试点
方案，进一步明确了制度框架和主要政策，标志着适应社会主义市场经济要求、有中国特色
的社会保险制度框架基本确立。工伤保险、生育保险工作和农村社会养老保险整顿规范工作
取得积极进展。截止2000年底，基本养老保险参保职工人数达到10448万人，失业保险参保
职工人数达到10408万人，基本医疗保险参保职工人数达到4300多万人，工伤保险参保职工
人数达到4350万人，生育保险参保职工人数达到3002万人。社会保险基金监督管理工作有
所加强。社会保险管理服务社会化取得重要进展，基本养老金社会化发放率达到92%。
──企业工资分配制度改革积极推进，职工工资水平稳步提高。全国除西藏外，30个省、
自治区、直辖市都建立了最低工资保障制度，在部分地区进行了工资指导线制度、劳动力市
场工资指导价位制度和人工成本预测预警制度的试点。在国家宏观调控指导下，企业内部工
资收入分配制度已实现了由企业根据自身生产经营特点自主确定。在部分企业进行了工资集
体协商制度和企业经营者年薪制试点。5年间，职工工资水平有了较大幅度提高，年均实际
增长5.8%。
──劳动关系调整制度基本建立，劳动关系基本稳定。劳动合同制度普遍实行，集体协
商签订集体合同的工作取得进展。部分地区进行了区域性三方协商机制的试点，在省、市一
级建立了三方劳动关系协调组织。劳动争议处理工作逐步纳入规范化、法制化轨道，劳动争
议仲裁已成为处理劳动争议的有效渠道。各地普遍建立了预防处理群体性突发事件的工作机
构。5年间全国共立案受理劳动争议案件48万件，结案率保持在95%以上。修订和完善了最
低工资、工时、休息休假、劳动定额等劳动标准。
──劳动保障法制建设取得积极进展。劳动保障立法步伐加快，国务院颁布了《失业保
险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》，发布了《国务院关于建立统一的城镇企业职工基
本养老保险制度的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。劳动保
障监察制度基本建立，全国县级以上劳动和社会保障行政部门普遍建立了监察执法机构，配
备了监察人员，全面开展了监察执法工作。劳动和社会保障行政执法监督工作也取得了较大
的进展。
──劳动和社会保障各项基础工作取得扎实成效。劳动和社会保障统计指标体系不断完
善，大力推行了抽样调查、典型调查等适应市场经济要求的统计调查方法。劳动和社会保障
信息化建设工作稳步推进，劳动力市场信息网建设在大中城市全面展开，社会保险管理信息
系统在部分城市初具规模，完成了主要规划和基准性标准的制定工作。劳动和社会保障科学
研究、国际交流与合作等也取得了明显的进展。
2、“十五”面临的形势
“十五”期间劳动和社会保障事业发展具备很多有利条件。党中央、国务院高度重视劳
动和社会保障工作，党的十五大、十五届四中全会、十五届五中全会对建立市场导向的就业
机制、扩大就业、完善社会保障体系和深化收入分配制度改革等提出了明确的要求，为“十
五”期间劳动和社会保障事业的全面发展指明了方向；随着社会主义市场经济体制初步建立
并逐步趋于完善，市场机制在劳动力资源配置中将发挥基础性作用，为在新形势下解决各种
矛盾和问题奠定了基础；随着经济结构调整、加入世界贸易组织和西部大开发战略的实施，
我国的经济结构特别是产业结构将进一步趋于合理化，国有企业逐步走出困境，国民经济保
持较快增长，综合国力不断提高；人民生活进入小康并向比较宽裕的小康社会迈进，社会成
员在劳动就业、社会保障等方面的观念已经发生转变，市场意识和法制观念初步形成，对改
革的承受能力和自我保障能力不断提高。这些有利条件，为“十五”期间劳动和社会保障事
业的发展提供了较好的环境和难得的机遇。
“十五”期间，劳动和社会保障事业发展既有新的机遇，也面临着新的挑战：1、就业矛
盾尖锐，结构性失业问题突出。
“十五”期间，我国城镇劳动力资源供给总量预计新增5200万人，城镇新生劳动力、经济结
构调整所产生的失业人员、进入市场的下岗职工、农村转移的剩余劳动力交汇在一起，城镇
就业形势严峻。农业剩余劳动力目前已达1.5亿人以上，“十五”期间还会有所增加，转移农
业剩余劳动力的任务十分艰巨。2、劳动力市场机制尚不健全，劳动力资源合理有效配置仍存
在障碍。全国统一、开放、竞争、有序的劳动力市场体系尚未完全形成，城乡之间、地区之
间分割的格局尚未完全打破；社会保障制度尚待完善，户籍制度有待进一步改革，还不适应
劳动力流动的要求。3、劳动力整体素质与经济发展、科技进步和经济结构调整的要求不相适
应。劳动者职业技能总体水平偏低，目前全国从业人员中初中及以下文化程度的占84%，高
级技工仅占技术工人总数的3.5%，难以适应产业结构调整和产业升级的要求。4、人口老龄
化和失业人员的增加对社会保障构成压力，社会保障体系有待进一步完善。目前，我国已进
入老龄化社会，人口老龄化对社会保障特别是基本养老保险和基本医疗保险的压力增大。随
着经济体制改革、经济结构调整和加入世界贸易组织，国有企业富余人员转向市场和结构性
失业人员进一步增加，失业保险面临着很大的挑战。5、社会保障资金支付缺口较大，筹资压
力较重。社会保险基金收支矛盾突出，面临着总量不足的压力，特别是养老保险费征缴收入
难以满足日益增长的养老金支付需求；积累基金主要分布在少数地区，统筹层次偏低，互济
功能无法充分体现；资金来源渠道比较单一，多元化筹资尚未制度化。6、企业工资分配方式
和分配关系不合理的问题依然存在。企业内部平均主义和部分垄断行业收入偏高的问题仍较
突出，工资分配宏观调控体系和企业工资决定机制尚不完善。7、劳动关系趋于多元化、复杂
化。劳动合同管理不够规范，劳动争议和纠纷继续呈上升趋势，特别是集体劳动争议规模有
所扩大，劳动争议的预防处理工作薄弱，劳动关系调整机制亟待完善。另外，劳动和社会保
障法律法规体系还不完善，特别是社会保险方面的法律法规尚不健全；信息系统建设还不适
应新时期劳动和社会保障事业发展的需要。劳动和社会保障工作事关改革、发展、稳定的全
局，要抓住机遇，切实解决前进中的问题，全力推动劳动和社会保障事业在“十五”期间再
上新台阶。
二、“十五”的指导思想和主要目标
1、指导思想
“十五”期间，劳动和社会保障事业的发展要以邓小平理论为指导，按照“三个代表”
的要求，适应发展社会主义市场经济的需要，立足于社会主义初级阶段的基本国情，从改革、
发展、稳定大局出发，积极扩大就业，推动形成市场导向的就业机制；继续认真做好两个确
保，完善社会保障体系；深化收入分配制度改革，提高劳动者收入水平；推进劳动保障法制
化、信息化建设，推动劳动和社会保障事业的全面、协调发展，促进经济发展，维护社会稳
定。
2、发展目标
“十五”期间劳动和社会保障事业发展的总体目标是：基本建立起适应我国生产力发展
水平、符合社会主义市场经济要求的比较完善的劳动和社会保障制度，使广大城镇劳动者得
到较为充分的就业和基本的社会保障。
主要目标是：
──形成市场导向的就业机制，扩大就业规模，改善就业结构，提高劳动者素质。形成
市场导向的就业机制和适应社会主义市场经济要求的就业服务体系，实现城乡劳动力的有序
流动和合理配置。“十五”期间，全国城镇新增就业4000万人，转移农业劳动力4000万人，
城镇登记失业率控制在5%左右。到“十五”期末，三次产业就业人数比重调整为44：23：33。
劳动预备制度和职业资格证书制度全面实行，在职培训力度加大，劳动者整体素质明显提高，
从事国家规定职业（工种）的从业人员普遍获得职业资格证书，获得高级（三级）以上职业
资格证书的人员达到获证人员总数的20%以上。
──基本形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务
社会化的社会保障体系，使城镇劳动者得到基本的社会保障。完善基本养老保险、失业保险、
基本医疗保险、工伤保险、生育保险等社会保险制度，积极进行完善社会保障体系试点。建
立稳定、规范的资金筹措机制。实现社会保障管理服务的社会化。探索建立社会保障基金保
值增值的机制。加强社会保障行政监督和社会监督，健全社会保障基金的监督管理制度。建
立统一的、覆盖全国的社会保障信息服务网络，实现管理现代化。依法扩大社会保险实施范
围，“十五”期末，基本养老保险、失业保险、基本医疗保险覆盖法规规定的所有用人单位
和劳动者。
──建立现代企业工资收入分配制度，稳步提高职工工资收入水平。基本形成“市场机
制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的企业工资分配新体制，发挥市场
机制对工资分配的基础性调节作用，形成企业依据劳动力市场价格自主决定工资水平和职工
根据岗位责任“以岗定薪”的新机制。改革国有企业经营者收入分配办法，对国有企业高层
管理人员试行年薪制。推行工资集体协商制度。完善收入分配宏观调控体系，保持合理的收
入分配关系。职工实际平均工资年均增长5%左右。
──建立和完善新型劳动关系调整体制，保持劳动关系的和谐稳定。在普遍实行劳动合
同制度的基础上，劳动关系自主协商机制开始发挥基础性作用，建立比较完善的劳动争议仲
裁体制，劳动争议处理制度基本健全，大多数地区建立三方性、多层次的劳动关系协调制度，
保持劳动关系的和谐稳定。逐步形成适合我国国情的劳动保障标准体系。
──形成比较健全的劳动和社会保障法律法规体系，劳动保障事业发展全面纳入法制化
轨道。加快制定出台《社会保险法》及配套法规，逐步建立以《劳动法》和《社会保险法》
为基础的劳动和社会保障法律法规体系。完善劳动保障监察制度，健全劳动保障监察机构，
形成监察机构专查、有关机构和社会组织相配合的工作机制，切实保障劳动和社会保障法律
法规的实施。完善劳动保障行政执法监督制度，全面推行执法责任制、评议考核制和规范性
文件的审查备案制度，进一步提高劳动和社会保障部门的依法行政水平。
──建立完善劳动和社会保障信息服务体系，初步实现劳动和社会保障管理服务的信息
化。建立适应社会主义市场经济体制的劳动和社会保障统计指标体系，改革完善统计制度和
统计方法，更多地采用抽样调查的方法。加快建立多渠道信息采集体系，以中心城市建立资
源数据库和计算机网络为重点，逐步实现劳动保障信息一体化管理。加快基础设施的建设，
提高计算机应用水平和网络的覆盖面，建立和完善劳动和社会保障信息服务体系，为社会、
用人单位和劳动者个人提供信息服务。
三、“十五”期间的主要政策措施
1、就业和再就业
──继续实行积极的就业政策，广开就业门路，拓宽就业渠道。发展具有比较优势的劳
动密集型产业，大力发展服务业，将社区服务业作为今后几年下岗职工和失业人员再就业的
主攻方向；发展集体和个体、私营经济，积极发展吸纳就业能力比较强又符合产业结构调整
方向的中小企业和劳动就业服务企业；实行非全日制就业、季节性就业等灵活多样的就业形
式，提倡劳动者自主就业；努力开拓国际劳务市场，扩大劳务输出。充分利用我国劳动力成
本低的竞争优势，促进高附加值的劳动密集型产品出口，增加就业岗位。
进一步完善和落实再就业优惠政策，对自谋职业的，要在工商登记、场地安排、税费减
免、资金信贷等方面，给予更多的扶持。引导下岗职工、失业人员转变就业观念，继续实行
鼓励自谋职业的优惠政策，鼓励和扶持下岗职工、失业人员举办生产自救型经济实体或劳动
组织、自谋职业或组织起来就业。鼓励各地大力开发公益性就业岗位，对特困群体人员进行
托底安置。结合西部大开发战略的实施，在加强基础设施建设和生态环境保护的过程中，积
极拓宽就业渠道。
──进一步培育和发展劳动力市场，完善就业服务体系。结合国有企业下岗职工基本生
活保障制度向失业保险制度的并轨，推进市场导向就业机制的形成。在试点的基础上，企业
新的裁员由企业依法与其解除劳动关系，进入劳动力市场，按照规定享受失业保险待遇，通
过双向选择实现再就业。已进入再就业服务中心的下岗职工，基本生活保障和再就业协议期
满的，也要出中心，进入劳动力市场。建立和完善机制健全、运行规范、服务周到、监督有
力的劳动力市场，实现劳动力市场建设的科学化、规范化和现代化。完善就业服务体系，发
展公共就业服务机构，发展和规范民办职业介绍机构，加强职业指导、职业介绍、职业培训
工作，提高就业服务的效率和质量，同时推动就业服务向社区延伸，形成多层次的就业服务
网络。发挥劳动力市场信息网络的作用，促进劳动力供求信息交流，促进劳动者通过劳动力
市场实现就业和再就业。健全劳动力市场价格形成机制，发挥市场机制在劳动力资源配置、
工资形成和劳动力流动中的基础性调节作用。
──适应农村经济结构调整和城镇化进程加快，做好农村劳动力开发就业工作，多渠道
解决农业剩余劳动力就业问题。积极做好农村劳动力开发就业试点工作，探索城乡统筹就业
的新途径，加强农村劳动力的职业培训。结合西部大开发战略的实施，建立和完善西部劳务
协作区、中西部地区农村职业培训基地。进一步引导农村劳动力向城市和发达地区的合理有
序流动。积极鼓励农村外出劳动力返乡创业，建立外出就业和返乡创业双向流动就业机制。
发展乡镇劳动服务机构，逐步将劳动保障工作向乡镇地区延伸。
──在各级政府财政预算中保持下岗职工基本生活保障的资金规模，用于并轨前的国有
企业下岗职工基本生活保障和并轨后补充失业保险基金不足及促进再就业。增加促进就业的
资金投入，为劳动力市场建设、开发就业岗位和组织职业培训提供必要的资金保障。
2、职业培训
──大力加强就业前培训、在职职工培训和再就业培训。全面实行劳动预备制培训，对
未能升学的初高中毕业生等新生劳动力在就业前普遍进行1?年的职业教育和培训，延迟新生
劳动力就业年龄，提高其就业能力和自主创业能力；加强企业在职职工职业培训和职业技能
鉴定工作，提高职工队伍整体素质；大力开展再就业培训，配合下岗职工出中心、再就业和
下岗职工基本生活保障向失业保险转轨的进程，实施第二期“三年千万”再就业培训计划，
对1000万下岗失业人员进行职业培训，增强培训的针对性、实用性、有效性。充分运用广播
电视教育、网络教育等先进技术手段开展远程培训，加强创业培训和新兴产业、行业所需职
业技能的培训，促进下岗失业人员尽快实现再就业，缓解结构性失业问题。
适应实施西部大开发战略的要求，大力加强西部地区劳动力的职业培训工作，改善劳动
力的职业技能结构，全面提高西部地区劳动力的职业技能素质。
──加快职业培训制度改革。坚持社会化和市场化的发展方向，推动“市场引导培训、
培训促进就业”机制的形成。按照调整布局、提高层次、突出特色、服务就业的指导思想，
指导和推动技工学校、就业训练中心的调整和重组，建立综合性培训基地，鼓励和支持社会
各方面的力量开展多层次、形式多样的培训。
──全面推行职业资格证书制度。全面落实中央提出的在全社会实行学业证书和职业资
格证书并重制度的战略要求，按照面向市场、扩大范围、完善制度、提高质量的工作方针，
坚持职业技能鉴定社会化管理的方向，逐步建立和完善以就业准入政策为导向，以科学管理
为基础，以质量控制为前提，以技术支持为手段，覆盖到区县一级并能向农村延伸的职业技
能鉴定网络。扩大职业技能鉴定的覆盖面，进一步提高职业资格证书的社会认可程度，逐步
实现职业资格证书与学业证书并重，并与就业制度相衔接。
3、养老保险
──按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，进一步调整和完善城镇企业职工基本养老
保险制度。按照国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》的要求，企业缴费全部纳
入社会统筹基金，职工缴费全部计入个人帐户，社会统筹基金与个人帐户基金实行分别管理。
全面建立和规范养老保险个人帐户数据库，并创造条件，逐步实现个人帐户实帐运行。上述
制度调整，2001年在辽宁省和其他省（自治区、直辖市）确定的部分地区进行试点，并总结
经验，不断完善。
──依法扩大基本养老保险覆盖面。城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业及其
职工全部纳入基本养老保险统筹范围。进一步加强和规范养老保险基金调剂制度，社会统筹
基金以省、自治区、直辖市为单位进行调剂。适时改革和完善机关事业单位职工基本养老保
险制度。
──逐步形成多层次养老保险体系。有条件的用人单位可为职工建立企业年金，基金实
行市场化运营和管理。企业年金实行完全积累，采用个人帐户方式进行管理，费用由用人单
位和职工个人缴纳。同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。
──认真做好整顿规范农村养老保险工作。对已经开展的农村社会养老保险进行整顿规
范，区别情况，妥善处理。积极探索适合中国国情的农村老年人口的保障办法。
4、失业保险
──推进下岗职工基本生活保障向失业保险制度的并轨。在试点地区，从2001年起，国
有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业新的裁员原则上不再进入再就业服务中心，
由企业依法与其解除劳动关系，凡所在单位参加了失业保险并依法足额缴费的，按规定享受
失业保险待遇；已经进入中心的下岗职工，其基本生活和再就业协议内容保持不变，协议期
满仍未实现再就业的下岗职工，要按规定解除劳动关系，并依法享受失业保险或城市居民最
低生活保障待遇。按照分类指导的原则，用三年左右时间推动各地区有步骤地完成向失业保
险并轨。
──全面贯彻落实《失业保险条例》，完善失业保险制度。依法扩大失业保险覆盖面，重
点推动事业单位和外商投资企业、私营企业参加失业保险，把符合规定的单位和职工全部纳
入覆盖范围。强化失业保险费征缴，增加基金收入，增强基金承受能力。
──加强失业保险的管理服务工作。管好用好基金，规范基金支出，切实保障失业人员
基本生活。
──发挥失业保险促进失业人员再就业的功能，提高失业保险基金用于失业人员职业培
训、职业介绍补贴的使用效益，帮助失业人员尽快实现再就业。
──疏通各级财政在原定下岗职工基本生活保障预算资金规模内用于补充失业保险基金
不足的渠道，确保下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的顺利进行。
5、医疗保险
──进一步贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，完善城镇
职工基本医疗保险制度，稳步扩大基本医疗保险覆盖面。合理确定基本医疗保险缴费率，建
立与经济发展水平相适应的基本医疗保险费率调整机制。落实基本医疗保险属地管理政策。
坚持医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通体制三项改革同步推进，通过建立合理的医疗
费用分担机制、医药机构的竞争机制和药品流通的市场运行机制，实现用比较低廉的费用提
供比较优质的医疗服务。
──建立多层次医疗保障体系。完善离休人员、老红军医疗管理办法，切实保障医疗待
遇，防止发生医疗费用拖欠；实施和完善国家公务员医疗补助，合理解决国家公务员基本医
疗保险之外的医疗费用；实行企业职工大额医疗费用补助办法，解决基本医疗保险最高支付
限额以上的医疗费用；大力发展企业补充医疗保险，企业缴费在职工工资4%以内的部分，可
以从成本中列支；探索建立社会医疗救助制度；鼓励有条件的职工自愿参加商业医疗保险。
──加强基本医疗保险管理，提高社会化管理服务水平。健全医疗保险管理机构和管理
制度，完善医疗保险信息统计制度。完善基本医疗保险用药、诊疗项目和医疗服务设施管理
办法，保证职工合理的就医用药需要。加强和完善医疗保险费用支出管理，强化基金监管，
保证医疗保险基金收支平衡，提高医疗保险基金的抗风险能力。
6、工伤保险和生育保险
──进一步完善工伤保险政策，建立规范的企业职工工伤保险制度，稳步扩大覆盖面。
研究完善差别费率和浮动费率政策。逐步实现工伤保险地（市）级社会统筹，提高社会化管
理服务水平。加强工伤保险基金管理，实现基金收支平衡。探索建立工伤保险与事故预防、
职业康复相结合的机制。
──进一步规范和完善生育保险政策，逐步建立全国统一的城镇职工生育保险制度，稳
步扩大覆盖面。逐步实现生育保险地（市）级社会统筹，提高社会化管理服务水平。加强生
育保险基金管理，实现基金收支平衡。
7、社会保险资金筹集和管理
──实行社会保险费全额征缴，强化征收管理，保证社会保险基金足额收缴，应收尽收。
规范和健全社会保险基金社会统筹，增强社会保障基金的调剂功能。
──调整财政预算支出结构，增加中央财政和地方各级财政对社会保障的支出，逐步将
社会保障支出占财政支出的比重提高到15?0%。
──拓展筹资渠道，补充社会保障资金。通过资本市场规范运作变现部分国有资产，按
国有企业在境内外发行股票融资额的一定比例提取部分资金，扩大彩票发行规模等多种渠道，
充实社会保障基金。
──提高社会保险基金管理水平。规范基金收支两条线管理，社会保险基金收缴、支付
及营运要规范化、制度化，做到公开、透明、安全、高效。严格控制社会保险的支付对象，
规范支付项目，努力保持与经济发展水平相适应的社会保险待遇支付水平。
──积极探索社会保障基金投资运营的可行方式，实现基金的保值增值。
8、社会保险基金监督
──建立社会保险基金监督体系。建立健全社会保险基金监督管理制度，依法实施对社
会保险基金预决算、基金征缴、支出、结余和管理运营的全程监督。加强社会保障行政监督、
社会监督和管理机构的内部监控，健全基金监督检查的正常机制，保证各项法规、政策的贯
彻实施。
──加强社会保险基金监督。研究制定社会保险基金管理、监督和投资运营规章制度。
制定现场监督、非现场监督、基金管理风险评估和反欺诈办法，对筹集和征缴机构的征收行
为、社会保险经办机构的支付行为、财政专户的管理行为以及投资运营、社会服务机构的运
作情况实施监督。建立企业年金监督管理制度，研究探索补充医疗保险监管机制。
──建立由劳动保障、财政、审计等政府部门和用人单位、工会组织、专家组成的社会
保障监督委员会，依法加强社会保障政策执行和基金管理情况的社会监督。
──严格执行财经纪律。严禁截留、挤占、挪用社会保障基金。建立社会保障基金运营
机构资格准入制度。依法对玩忽职守、徇私舞弊和挪用、扣压、拖欠社会保障资金等行为进
行查处，防范、化解基金管理风险，保证基金的安全。
9、社会保险管理服务社会化
──实行社会保险金社会化发放。基本养老金，全面实现由社会保险经办机构委托银行、
邮局等社会服务机构发放。失业保险金，由失业人员凭失业保险经办机构开具的单证到指定
银行领取。基本医疗保险统筹基金支付的医疗费用，由经办机构与定点医疗机构、定点药店
直接结算。工伤保险、生育保险基金支付的医疗费用也要探索由经办机构与定点医疗服务机
构直接结算。
──推进社会保险对象管理和服务的社会化。在试点的基础上，逐步将从用人单位剥离
出来的社会保障事务性工作（除社会保险经办机构、就业服务机构承接一部分外），移交街
道和社区服务组织承担。经济较发达、社会化程度较高、社区管理工作较为规范的试点地区，
要积极探索已退休人员从单位转到社区管理的途径和办法，力争2002年底以前完成移交；其
余地区也应创造条件，在2003年底之前基本完成上述工作。
10、企业工资收入分配
──深化对劳动和劳动价值理论的认识，建立收入分配的激励和约束机制，进一步深化
企业内部分配制度改革，建立现代企业工资分配制度。积极探索按劳分配与按生产要素分配
相结合的具体实现形式，建立以岗位工资为主要内容的基本工资制度，探索资本、技术等生
产要素参与收益分配的办法。在部分企业稳步进行技术入股、专利产品入股等试点工作，对
具备条件的小企业探索试行劳动分红办法。
改革国有企业经营者和技术人员收入分配办法，提高国有企业高层管理人员、技术人员
的工资报酬。试行年薪制，将企业高层管理人员年薪收入与其承担的责任、风险和经营业绩
联系起来，积极探索对技术人员实行收入激励的办法和政策，充分体现他们的劳动价值。对
国有上市公司负责人和技术骨干，可以试行期权制等激励办法。加强对经营者收入分配的监
督，规范收入来源和职位消费，增强收入透明度。
──改革企业工资决定机制。进一步探索改革国有企业工资决定办法，逐步形成企业根
据劳动力市场价格和本企业经济效益自主决定工资水平的新机制。在非国有企业和部分改制
的国有企业试行多种形式的工资集体协商制度，探索职工民主参与工资分配决策的办法。
──建立和健全适合市场经济要求的企业工资分配指导监控体系。健全最低工资保障制
度和最低工资标准调整机制，监督企业严格执行最低工资有关规定，保障中低收入劳动者的
合法权益。进一步完善工资支付制度，规范企业的工资支付行为，保护职工的合法报酬权益。
在有条件的地区探索建立欠薪保障制度。全面推行工资指导线和劳动力市场工资指导价位制
度。整顿不合理收入，调节过高收入，增加工资分配的透明度，加强对垄断行业收入分配的
监督和管理。强化国家税收对收入分配的调节作用，规范收入分配秩序。
11、劳动关系调整
──着力解决好国有企业下岗职工的劳动关系问题。指导各地制定切合实际的具体政策
措施，妥善解决下岗职工出中心解除劳动关系所面临的突出问题，用三年左右的时间处理好
下岗职工劳动关系，促进下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的并轨。
──巩固和完善劳动合同制度。各类企业普遍健全劳动合同制度，加强劳动合同管理，
规范劳动合同订立、变更、终止、解除行为。在非国有企业，结合规范用工行为，依法签订
劳动合同，完善劳动合同内容，推进劳动合同管理规范化。
──大力推进集体协商和集体合同制度。外商投资企业、私营企业以及实行现代企业制
度试点的国有企业，普遍实行集体协商签订集体合同的制度。进一步完善平等协商机制，规
范协商程序和办法，加大职工民主参与的力度，促进完善企业内部的民主管理制度。
──探索建立劳动关系三方协调机制。建立由政府劳动保障行政部门、工会组织和用人
单位组织组成的国家级劳动关系三方协调会议制度。在总结经验的基础上，在全国各地建立
地区级三方性劳动关系协调机制，协调解决本地区的重大劳动关系问题。
──进一步完善劳动争议处理制度。健全多层次、多形式的劳动争议调解制度；继续坚
持劳动仲裁工作的三方性原则，完善办案机制，促进劳动争议仲裁机构实体化和仲裁队伍职
业化建设，不断提高仲裁员素质，增强咨询、调解、仲裁等预防和处理劳动争议的综合能力。
──进一步加强对群体性突发事件的报告、监控、预防和处理工作。继续完善和落实预
防处理群体性突发事件的领导责任制和各项工作制度。加强对重点地区、行业和重点企业的
监控力度，积极引导当事人通过劳动仲裁渠道解决问题，消除突发事件隐患。加大群体性突
发事件的处理力度，制定和完善工作预案，规范处理程序和方式。
──积极开展国家基本劳动标准的制修订工作。积极指导行业和企业集团开展劳动定额
定员标准的制修订。指导和督促企业按照国家和行业标准制订和完善企业内部劳动规章。
四、支撑与保障
1、劳动和社会保障法制建设
──加快劳动保障立法步伐。力争在“十五”期间出台《社会保险法》、《劳动合同法》、
《基本养老保险条例》、《工伤保险条例》、《生育保险条例》、《劳动保障监督检查条例》、
《劳动力市场管理条例》等法律、法规，及时制定出台相应的配套法规规章。
──进一步完善劳动保障监察制度，规范监察执法行为，提高执法水平。健全劳动保障
监察执法机制，采取日常巡视检查、专项检查、群众举报专查、会同有关部门共同检查以及
年度检查等多种工作方式，依法行使国家赋予的监督检查权，加强对社会保险费征缴、劳动
力市场秩序、劳动合同及技术工种持证上岗等方面的监督检查，依法处理各种违反劳动和社
会保险法律法规的行为，保障法律法规的有效实施。
──建立和健全行政执法监督工作制度，积极开展行政复议、听证、行政处罚集体讨论
决定、法律审核、执法案件评议等行政执法监督工作。有针对性地加强对行政处罚、行政决
定及其它重大具体行政行为的执法监督。配合社会保险法及有关法规规章的颁布实施，建立
和完善社会保险行政争议处理制度。
──全面、系统、深入地开展劳动和社会保险法律法规和行政规章的宣传教育，全面提
高用人单位和广大劳动者的劳动和社会保险法律意识，进一步提高劳动和社会保障部门干部
的依法行政水平和依法行政意识。
2、劳动和社会保障信息网络建设
开拓资金渠道，加大系统建设资金的投入，加快基础设施建设。按照统一规划、标准的
要求，以劳动力市场信息系统和社会保险管理系统建设为重点，在中心城市就业服务机构和
社会保险经办机构实现前台业务计算机管理，加快资源数据库建设，建立覆盖劳动和社会保
障行政管理部门及就业服务机构、社会保险经办机构等机构在内的信息网络。
3、劳动和社会保障统计
──按照建立社会主义市场经济体制的要求，根据新时期劳动和社会保障工作的需要，
逐步建立起适应社会主义市场经济要求的统一规范、科学高效的劳动和社会保障统计制度。
改进完善统计指标体系，改革统计调查方法，逐步建立以抽样调查为主，以重点调查、典型
调查和必要的全面定期报表为辅，多种统计调查方法有机结合的新型统计调查方法体系。加
强统计监督，充分利用统计信息，监测劳动保障法律、法规、政策的贯彻执行情况，为科学
决策提供全面、准确、及时的统计信息支持。加快统计信息现代化建设，提高统计信息处理
和管理的现代化水平，进一步提高统计信息的时效性、准确性和针对性。
4、劳动和社会保障科学研究
──加强劳动和社会保障科学研究和科研成果推广工作，逐步建立起理论研究、政策研
究和应用研究相结合的劳动和社会保障科研体系。建立起有责任、有激励、有约束、有竞争
的科研新体制，引进竞争机制，充分发挥科研人员的积极性、主动性和创造性，提高科研成
果层次和水平；加强科研工作的主动性和前瞻性，抓住劳动和社会保障领域亟待研究解决的
重点、难点问题，加强综合性、关键性重大课题的研究，为决策科学化提供支持，推动劳动
和社会保障事业的发展。
──加大对科研的资金投入，在充分发挥现有科研人员作用、高质量完成科研任务的同
时，培养一支高水平、有威望的劳动和社会保障专家学者队伍，特别是加速培养一批中青年
学术带头人，带动更多的中青年成为科研第一线的骨干力量。
5、国际交流与合作
围绕劳动和社会保障工作重点，根据我国总体外交的要求，努力开拓劳动和社会保障领
域的国际交流与合作，特别是要加强社会保障领域的国际交流与合作。与国际劳工组织及其
他多边组织建立稳定的合作关系，争取更多的技术支持和国际援助；进一步拓展双边交流与
合作的领域和深度，总结和吸收其他国家在劳动和社会保障领域的经验；加强劳动和社会保
障工作的对外宣传，提高我国在劳动和社会保障领域内的国际地位。进一步做好境外就业综
合管理工作。
6、思想作风建设和干部队伍建设
全面落实党中央关于加强思想作风建设的要求，深入学习邓小平理论和江泽民同志关于
“三个代表”的重要思想，把依法治国和以德治国结合起来，在劳动和社会保障系统大力推
进社会主义精神文明建设；在劳动和社会保障系统形成讲团结、实干、人才、奉献的良好风
气，树立大局观念、服务意识、务实作风、协作精神和廉洁形象；对全系统的干部普遍进行
比较系统的业务培训，使劳动和社会保障系统干部队伍的知识结构和专业结构得到明显改善，
逐步造就一支业务素质较高、思想作风过硬、廉洁高效的干部队伍，推动劳动和社会保障事
业的全面发展。
不分页显示 总共2页 1 [2]
下一页
