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上海市人民政府


上海市人民政府关于印发《上海市并联审批试行办法》的通知

沪府发〔2009〕22号


各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
　　现将《上海市并联审批试行办法》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府　　
　　二○○九年四月十七日

上海市并联审批试行办法

　　第一条（目的和依据）
　　为了规范本市并联审批工作，优化行政审批程序，提高行政审批效率，方便申请人，根据《中华人民共和国行政许可法》和其他有关法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条（定义）
　　本办法所称的并联审批，是指对同一申请人提出的，在一定时段内需由两个以上本市行政部门分别实施的两个以上具有关联性的行政审批事项，实行由一个部门（以下称“牵头部门”）统一接收、转送申请材料，各相关审批部门（以下称“并联审批部门”）同步审批，分别作出审批决定的审批方式。
　　本办法所称的行政审批，包括行政许可和非行政许可审批。
　　第三条（适用范围）
　　本市行政部门实施并联审批的，适用本办法。
　　国家主管部门在沪机构与本市行政部门共同实施并联审批的，可以适用本办法。
　　第四条（组织实施）
　　市行政审批制度改革工作领导小组办公室（以下称“市审批改革部门”）负责本市并联审批工作的组织实施、协调和推进。
　　区、县人民政府确定的行政审批改革工作部门（以下称“区、县审批改革部门”）负责本行政区域内并联审批工作的组织实施、协调和推进。
　　第五条（实施原则）
　　实施并联审批，应当优化审批流程，简化审批环节，缩短审批时间。
　　第六条（具体实施方案）
　　市和区、县审批改革部门根据各自权限，会同有关部门制定并联审批的具体实施方案，并向社会公布。
　　具体实施方案包括实施领域、审批事项、牵头部门、并联审批部门、具体流程和期限等内容。
　　具体实施方案规定的期限，应当短于法定期限。
　　第七条（牵头部门职责）
　　牵头部门在并联审批工作中，承担下列职责：
　　（一）公示和告知申请人并联审批的相关内容；
　　（二）统一接收和转送申请材料；
　　（三）组织联合核查、联合会审；
　　（四）督促并联审批部门及时作出审批决定，颁发、送达许可证件；
　　（五）对并联审批工作中出现的问题进行协调；
　　（六）定期向市或者区、县审批改革部门通报并联审批实施情况；
　　（七）市或者区、县人民政府规定的其他职责。
　　第八条（并联审批部门职责）
　　并联审批部门在并联审批工作中，承担下列职责：
　　（一）向牵头部门提供本部门行政审批的相关内容；
　　（二）及时作出审批决定，颁发、送达许可证件；
　　（三）参加牵头部门组织的联合核查、联合会审；
　　（四）市或者区、县人民政府规定的其他职责。
　　第九条（公示）
　　牵头部门应当将并联审批所涉及的行政审批事项的审批依据、审批条件、申请材料目录、办理程序、办理期限等相关内容予以公示。
　　并联审批部门应当向牵头部门提供本部门行政审批事项的审批依据、审批条件和申请材料目录等材料以及相关的说明、解释。
　　第十条（申请和告知）
　　申请人提出的行政审批申请，涉及并联审批的，应当由牵头部门组织实施并联审批。
　　牵头部门应当采用书面形式，向申请人一次告知并联审批所涉及的具体审批事项、审批条件以及申请材料目录等内容。
　　第十一条（材料提交、接收和转送）
　　申请人应当根据书面告知的内容，向牵头部门提交申请材料。
　　牵头部门应当当场清点申请材料，符合要求的，予以统一接收并向申请人出具收件凭证。
　　牵头部门应当自出具收件凭证之日起1个工作日内，将相关申请材料转送并联审批部门；因特殊情况确实无法按时转送的，可以延长1个工作日。
　　第十二条（材料补正）
　　并联审批部门收到申请材料后，经审核需要申请人补正材料的，应当自收到申请材料之日起3个工作日内，一次告知申请人。
　　市和区、县设立行政审批集中办理场所的，牵头部门可以安排统一时间，在集中办理场所组织并联审批部门一次告知申请人需要补正的材料。
　　第十三条（联合核查）
　　并联审批部门需要进行实地核查的，应当事先告知牵头部门。
　　有两个以上并联审批部门需要对并联审批事项进行实地核查并且可以同时进行的，牵头部门应当组织并联审批部门联合进行。
　　第十四条（联合会审）
　　并联审批实施过程中，牵头部门可以根据实际需要，组织并联审批部门召开专门会议，对并联审批事项进行联合会审。
　　第十五条（协调）
　　并联审批实施过程中有需要协调的，由牵头部门进行协调。牵头部门无法协调的，由同级人民政府指定的部门进行协调；需要在市和区、县两级并联审批部门之间协调的，由市人民政府指定的部门进行协调。
　　第十六条（不同层级审批）
　　并联审批事项涉及不同层级的并联审批部门的，由牵头部门按照具体实施方案的规定，将相关的申请材料转送不同层级的并联审批部门实施审批。
　　依法应当先经区、县并联审批部门初审的，由牵头部门将相关申请材料转送该区、县并联审批部门。区、县并联审批部门应当在具体实施方案规定的期限内提出初审意见，并将初审意见和全部申请材料报送市并联审批部门实施审批。
　　第十七条（审批决定和证件的发送）
　　并联审批部门应当在具体实施方案规定的期限内依法作出审批决定，颁发、送达许可证件。
　　许可证件可以由并联审批部门分别送达申请人，或者统一由牵头部门送达申请人。其中，由并联审批部门分别送达申请人的，并联审批部门应当及时告知牵头部门。
　　并联审批部门未在具体实施方案规定的期限内作出审批决定的，牵头部门应当告知申请人，并将有关情况向市或者区、县审批改革部门通报。
　　第十八条（告知承诺适用）
　　并联审批中涉及实行告知承诺审批事项的，按照本市行政审批告知承诺的有关规定执行。
　　第十九条（监督检查）
　　并联审批部门应当按照各自职责，依法对当事人从事经本部门批准的行政审批事项活动进行监督检查。
　　第二十条（行政监察）
　　市和区、县监察机关应当加强对并联审批实施情况的监察，并定期向同级人民政府报告监察情况。
　　牵头部门和并联审批部门未按照规定履行职责的，申请人可以向市或者区、县监察机关举报；市或者区、县监察机关应当依法追究行政责任。
　　第二十一条（施行日期）
　　本办法自2009年5月1日至2012年4月30日施行。

　　　善意取得制度是近现代各国法律上的通行规定，我国《物权法》在“所有权取得的特别规定”一章中也对其做了规定，将适用善意取得的客体扩大到动产和不动产。但对于盗赃物以及诈骗所得的不动产是否适用善意取得制度，我国《物权法》并没有作出明确的规定，以下就这两类财产是否适用取得制度，作简单的分析。
　　　
　　　一、善意取得的概念
　　　我国《物权法》第106条规定的善意取得，是指无权处分人将其占有的动产或登记在其名下的不动产转让给第三人的，如受让人在取得该财产时系善意，则受让人取得该财产的所有权，原所有权人不得要求受让人返还财产的法律制度。
　　　
　　　二、善意取得的构成要件
　　　1、让与人必须是无权处分的动产占有人或不动产登记的权利人。
　　　受让人善意的前提是，让与人必须是无权处分的动产占有人或不动产登记的权利人。只有当财产具有这种权利外观时，受让人才可能基于对此外观的信任而取得财产。否则，受让人就不存在善意的基础。
　　　2、受让人支付了合理的对价。
　　　法律规定善意取得制度是为了保护交易的安全，所以只有在让与人与受让人之间存在交易行为时才存在善意取得的问题。依《物权法》第106 条中关于“以合理的价格转让”的规定，善意取得不仅应基于有偿的交易行为，而且应当以合理的对价为其成立条件。以赠与、继承等方式无偿取得财产的，并非真正意义上的交易，不能发生善意取得的效力。虽为有偿行为但以明显的低价转让财产的，则不能判定第三人系善意，故同样不能构成善意取得。
　　　3、受让人在受让财产时必须是善意的。
　　　善意取得制度的核心是保护善意第三人，第三人在受让财产时是否善意直接决定着能否适用善意取得制度。让与人具备了享有权利的外观，但实际上让与人并非真正的权利人，即让与人无权处分财产，而受让人在受让财产时并不知道让与人是无权处分人。认定善意的时间点以受让人受让财产时是否善意为准，受让财产后是否善意，在所不问。认定善意的标准是受让人不知道或不应当知道让与人无权处分且支付了合理的对价。不动产和法律规定的需要登记的动产，因登记的公信力强于动产的占有，只要受让人去相关部门一查便知，对于受让一般动产，通常以一般人根据具体情形、凭借交易经验来判断其是否尽到注意义务。实务中，一般是由主张受让人系非善意的一方承担举证责任。
　　　4、完成法律规定的公示方法。
　　　对物权的保护是以存在有效的物权为前提，只有经过公示获得公信力的物权才是有效存在的物权，物权未经公示就不发生物权的转移，受让人取得仅是债权，而非物权。然而，善意取得是取得物权的一种方式，受让人要取得物权肯定是已经完成了公示，否则连物权都没有取得，又何来善意取得。因此，受让人必须完成法定的公示方法，即转让的不动产或动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付受让人。
　　　
　　　三、我国理论界对盗赃物是否适用善意取得制度的主张。
　　　1、盗赃物不适用善意取得制度。
　　　对于善意取得的客体，从我国《物权法》第106条中“法律另有规定的除外”的规定可知，我国《物权法》并未将所有的动产和不动产均纳入适用善意取得的范畴。根据所有权取得的一般原则，所有权的取得不得违反法律规定，我国法律严格禁止销售和购买盗赃物，因此根据《物权法》第106条的但书规定，善意取得的财产必须是法律允许自由流通的物，即使买受人购买赃物时出于善意，也不能取得对该物的所有权。
　　　我国《物权法》虽然没有明确将动产划分为占有委托物和占有脱离物，但是就其106条的但书规定可知，占有脱离物是不适用善意取得制度的。占有委托物和占有脱离物是除《物权法》以外的其他法律渊源上的分类。占有委托物，是指基于原权利人真实意思表示而转移占有的物，如承租人基于租赁关系占有租赁物、保管人基于保管关系占有保管物。可见占有委托物是法律允许自由流通的物，适用善意取得制度。而占有脱离物，是指非基于原权利人真实意思表示而丧失占有的物。盗赃物属于占有脱离物的范畴，因此，盗赃物不应当适用善意取得制度。
　　　2、盗赃物适用善意取得制度。
　　　善意取得一旦具备法定构成要件，善意受让人取得财产的所有权，财产上的原有权利消灭，原所有权人丧失所有权，不得要求善意第三人返还该财产。可见善意取得制度旨在于维护交易安全。盗赃物在脱离原权利人的占有时，不是基于原权利人的真实意思，但在其进入流通领域后，在纷繁复杂的商品交易中，要求受让人在众多商品中识别出盗赃物，要求受让人承担查明商品真正权利归属的责任，不但不利于现代社会商品交易的安全和便捷，而且在实践中也是不可能的。如果受让人基于让与人占有动产的外观下，并出于对此外观的信赖，在符合善意取得构成要件的情况下购买了盗赃物，如果不给予善意受让人保护，是极其不公平的。因此，盗赃物应当年适用善意取得制度。
　　　3、盗赃物有条件地适用善意取得制度。
　　　我国《物权法》第107条规定了遗失物的回复请求权，以此来有条件的保护原权利人的利益。遗失物是非故意抛弃而丧失占有的财产，即并非出于原权利人真实意思表示而丧失占有的财产。盗赃物亦属于并非出于原所有人意志而丧失占有的财产，那么，同样是出于并非原权利人真实意思表示而丧失占有的财产，既然遗失物可以有条件的适用善意取得制度，那么盗赃物也应当可以有条件的适用善意取得制度。
　　　
　　　四、我认为盗赃物应当有条件地适用善意取得制度。
　　　法律保护财产所有权的安全（静态安全）和财产交易的安全（动态安全），当两种利益发生冲突时，法律只可能选择其中一种利益加以保护。如果相互冲突的两种利益中，一种利益涉及到权利（个别正当利益）的保护，而另一种利益（无论为正当利益或不正当利益）涉及到秩序（整体利益）的保护，则民法的选择，无疑例外的是牺牲个别正当利益而保护整体利益。[ 尹田：《物权法理论评析与思考》，中国人民大学出版社2008年版，第317页。]那么原所有权人和善意受让人的利益，哪个才是个别利益，哪个又是整体利益呢？我们通过物权的公示公信原则，可以知道并相信物权的归属，那么基于对这种原则的信赖购买商品时，法律应当从保障交易的安全与便捷、保护占有和登记的公信力的出发，当所有权人的保护与善意受让人的保护发生冲突时，法律建立了侧重保护善意受让人的善意取得制度，认为所有人利益的伤害是个别利益的伤害，而善意受让人利益的伤害是对交易整体秩序的伤害[ 尹田：《物权法理论评析与思考》，中国人民大学出版社2008年版，第317页。]，即法律以牺牲“静态安全”为代价而保护了“动态安全”。所以，善意取得制度突破了法律首先保护静态所有权安全的一般原则，优先保护了善意受让人的利益。
　　　善意取得制度使善意受让人的利益得到了保护，但是法律不能置原所有权人利益于不顾。依据现行法律，善意受让人取得财产的所有权，财产上的原有权利消灭，原所有权人丧失所有权，不得要求善意第三人返还该财产。原所有权人可以依法向无权处分的出让人行使损害赔偿请求权或不当得利请求权。而盗赃物不适用善意取得制度，盗赃物的善意受让人无权获得受让财产的所有权，必须无条件返还原所有权人，该善意受让人只能依据债权关系向无权处分人追偿。盗赃善意占有，是指买受人在购买出售物时，即不知此出售物是盗赃，也不知出卖人对出售物无权处分，在支付合理对价后获得对该出售物的占有。[ 王连合：《物权法原理与案例研究》，北京大学出版社2011年9月版，第152页。]由此可见，盗赃物的善意受让人毫无过错可言，但法律却要求一个无过错的人无条件的返还原物，唯一的救济途径只能是向无权处分人追偿。而这唯一的救济途径是否能够实现，不得而知。
　　　司法实践中，依据《刑法》第64条：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。”的规定，盗赃物不适用善意取得制度，而是一追到底。但是我认为，如果盗赃物还在犯罪分子手中，应当依法返还原权利人；如果盗赃物已经流转到善意第三人手中，那么应当适用善意取得制度。但盗赃物毕竟是占有脱离物，并不能与占有委托物适用同样的善意取得制度，而《物权法》第107条已经规定了遗失物（占有脱离物的一种）有条件的适用善意取得制度，那么为了保持法律规则适用上的一致性，妥善保护善意第三人的正当权益，可以参照《物权法》第107条的规定，对盗赃物有条件的适用善意取得制度，即“原权利人自知道或应当知道两年内向受让人请求返还原物，但受让人通过拍卖或向具有经营资格的经营者购得的，原权利人请求返还原物时应当支付受让人所支付的费用，原权利人向受让人支付所付费用后，有权向无权处分人追偿”。
　　　盗赃物有条件适用善意取得制度的例外。各国立法都规定当盗赃物为金钱或无记名证券时，不得请求回复。因为金钱或无记名证券通常适用“占有即所有”的规则，流通性是其本质，只有流通才能发挥其经济价值。如果允许回复，那么必然使其丧失流通的本质，从未危害社会经济的发展。因此，我国《物权法》应当借鉴国外立法，明确规定盗赃物为金钱或无记名证?皇辈皇视蒙埔馊〉弥贫取?br> 　　　
　　　五、我认为诈骗所得的不动产应当适用取得制度。
　　　不动产所有权不存在被盗窃、抢劫等问题，但却可能存在被诈骗的问题。盗赃物是以盗窃、抢夺或强盗等夺取之物，但欺诈、侵占或恐吓取得之物不属于盗赃物。如前所述，占有脱离是非基于原权利人真实意思表示而丧失占有，而诈骗是原权利人基于自己的过错而丧失了自己的财产。如果说前者是被动失去财产，那么后者则可以说是“主动”失去财产。因此，登记的物权与真正的物权分离并不属于占有脱离的情况，在诈骗型的不动产让与中，不宜参照占有脱离物有条件的适用善意取得制度。
　　　我认为，第三人基于对不动产公示公信原则的信赖，支付了合理的对价并依法完成了登记手续，从而取得不动产所有权的，应当适用善意取得制度。否则，不动产登记就显得多余，公示公信原则也没有存在的必要。有人认为，不动产往往价值巨大，无论谁最终取得房产，都会使另一方蒙受巨大的财产损失，所以不能简单的将物权归属于一方，而应当依据公平原则，依据各自的过错程度承担的损失。按照此观点，既然是以各自过错程度来承担损失，那恰恰证明了诈骗性不动产让与中，对于善意的受让人就应当适用善意取得制度，因为该受让人没有过错，因此也就不应当承担损失。此时，依据善意取得制度的规定，原所有权人可以向转让人行使损害赔偿请求权或不当得利请求权，以此来维护自己的权利。

2012年6月5日


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洪雅琴律师
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